Der Mehrjährige Finanzrahmen 2014-2020: Eine Bewertung des Vorschlags der Europäischen Kommission (Beitrag in Deutsch)

Die Europäische Union hat schon einmal mehr Ansehen genossen. Allerdings haben die globale Wirtschafts- und Finanzkrise sowie das fehlende Bekenntnis zu den Errungenschaften Europas vieler national fokussierter Politiker dazu geführt, den Mehrwert der Europäischen Union öffentlich infrage zu stellen. Das Bewusstsein um den Wert Europas sinkt. Doch globale Probleme lassen sich nicht durch nationale Maßnahmen lösen, sondern bedürfen gemeinsamer europäischer Anstrengungen. Dazu brauchen wir eine europäische Koordinierung der nationalen Politiken in der Wirtschafts-, Fiskal-, Haushalts- und Sozialpolitik, wir benötigen mehr europäische Gesetzgebung und den Zusatznutzen durch den europäischen Haushalt.

1. Was ist der »Mehrjährige Finanzrahmen«?

Ende der 1970er und zu Beginn der 1980er Jahre des letzten Jahrhunderts hatte es erhebliche Auseinandersetzungen zwischen den beiden Zweigen der Haushaltsbehörde – Europäisches Parlament und Rat – während der jährlichen Budgetverhandlungen gegeben. Sie hatten dazu geführt, dass der Haushalt dreimal (1979, 1982, 1984) abgelehnt wurde und die Europäische Kommission mit dem System der provisorischen Zwölftel(1) musste. Um Wiederholungen einer solchen Situation zu verhindern, die zwar die Fortführung der Arbeit, nicht aber die Einleitung neuer Initiativen und Maßnahmen ermöglichte, »erfand« der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors die »Finanzielle Vorausschau« (FiV). Diese Finanzielle Vorausschau wurde Gegenstand einer interinstitutionellen Vereinbarung zwischen Parlament, Rat und Kommission, die die jährlichen Obergrenzen für die Ausgaben und die Einnahmen der Gemeinschaft festschrieb. Im Rahmen der FiV musste sich der jährliche Haushalt bewegen. Mit dieser Mehrjahresplanung sollte damals die für die Schaffung des Binnenmarktes erforderliche haushaltspolitische Stabilität erreicht werden. Die FiV bewährte sich als Instrument so gut, dass auf sie drei weitere folgten: 1993–1999, 2000–2006, 2007–2013. An der Beschlussfassung war das Parlament immer in Form eines interinstitutionellen Abkommens beteiligt. Im Gegensatz zu der Mittelfristigen Finanzplanung eines Finanzministers in den Mitgliedstaaten, die bei Bedarf von ihm selbst revidiert werden kann, hat eine FiV für den EU-Haushalt immer Gesetzescharakter. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die FiV als »Mehrjähriger Finanzrahmen« (MFR) zum Vertragsbestandteil (Art. 312). Wie bisher entscheidet der Rat einstimmig über den Finanzrahmen, aber »nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, die mit der Mehrheit seiner Mitglieder erteilt wird«. Das bedeutet nichts anderes, als dass die Verhandlungsdelegationen beider Institutionen sich werden anstrengen müssen, um für das verhandelte Ergebnis die erforderliche Zustimmung zu bekommen.

Der Mehrjährige Finanzrahmen nach 2013 wird nach diesem Verfahren beschlossen werden.

Zur Vorbereitung dieser Verhandlungen hat das Europäische Parlament im Juni 2010 einen »Sonderausschuss zu den politischen Herausforderungen und den Haushaltsmitteln für eine nachhaltige Europäische Union nach 2013« (SURE) beschlossen. Der Ausschuss hat am 8. Juli 2010 seine Arbeit aufgenommen. Im Plenum am 8. Juni 2011 wurde die Position des Europäischen Parlaments(2) mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit angenommen.

2. Wie sieht der Entwurf der Kommission aus?

Bereits 2006 wurde vereinbart, dass die Europäische Kommission vor dem 1. Juli 2011 einen Vorschlag für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen vorlegen muss. Am Abend des 29. Juni 2011 stellten Kommissionspräsident Barroso und Haushaltskommissar Lewandowski den neuen Vorschlag der 27 EU-Kommissare »Ein Haushalt für Europa 2020«(3) vor.

Mit besonderem Interesse wurde der Vorschlag zum Gesamtvolumen erwartet: Mit 1 025 Milliarden Euro ist sich die Kommission sicher, in den sieben Jahren ab 2014 die Ziele der Strategie Europa 2020 umzusetzen, die außereuropäischen Verpflichtungen wahrzunehmen und die dafür notwendige Verwaltung und andere Institutionen unterhalten zu können. Dafür hat sie erneut fünf Haushaltsrubriken vorgeschlagen:

  1. Intelligentes und Integratives Wachstum (490,9 Milliarden Euro);
  2. Nachhaltiges Wachstum: Natürliche Ressourcen (382,9 Milliarden Euro);
  3. Sicherheit und Unionsbürgerschaft (18,5 Milliarden Euro);
  4. Globales Europa (70,0 Milliarden Euro);
  5. Verwaltung (62,6 Milliarden Euro).

Das von der Kommission vorgeschlagene Ausgabenvolumen entspricht heute 1,06 Prozent des EU-Bruttonationaleinkommens (BNE) oder einer Erhöhung um 0,02 Prozent auf der Basis der Budgethöhe 2013. Das Europäische Parlament hat sich für eine Erhöhung des Volumens um fünf Prozent im Vergleich zu der Höhe des Budgets von 2013 ausgesprochen und konstatiert, dass selbst eine solche Erhöhung nur einen begrenzten Beitrag zur Verwirklichung der vereinbarten Zielvorgaben und Verpflichtungen sowie des Grundsatzes der Solidarität der Union leisten könne.

Außerdem hat die Kommission vorgeschlagen, verschiedene Fonds sowie die Mittel für den Fusionsreaktor ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor) und das GMES (Global Monitoring for Environment and Security) mit einem Gesamtvolumen von 58,3 Milliarden Euro außerhalb des nächsten MFR vorzusehen. Eine solche Zweiteilung gibt es bereits im heutigen MFR – doch in einem viel geringeren Umfang – 14,2 Milliarden Euro. Die Europäische Kommission argumentiert, einen Haushalt mit einem Gesamtvolumen von 1,11 Prozent des BNE vorgelegt zu haben, der realistisch und ehrgeizig sein soll.

2.1 Wie soll die Strategie Europa 2020 umgesetzt werden?

Die Wachstums- und Beschäftigungsstrategie »Europa 2020« mit dem Fokus auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wirtschaften, auf Wachstum, Beschäftigung und wirtschaftspolitische Steuerung ist von allen europäischen Institutionen unterstützt worden. Die gemeinsam verabredeten Kernziele in den fünf Bereichen Innovation, Beschäftigung, Bildung, Klima/Energie und soziale Integration bis 2020 finden sich in der Struktur des neuen MFR-Vorschlags wieder (Rubrik 1 bis 3), der im Großen und Ganzen der derzeitigen Anordnung ohne Unterkategorien entspricht. Der Kommission gelingt es nicht, die Strategie Europa 2020 bereits mit der MFR-Struktur kohärent umzusetzen. Ein weiteres Resultat ist deshalb auch die Kluft zwischen dem ehrgeizigen Anspruch zur Erreichung der Strategieziele und der dafür bereitgestellten notwendigen Haushaltsmittel. Das Europäische Parlament hingegen hat die Strategie Europa 2020 als die wichtigste politische Bezugsgröße für den nächsten MFR beschrieben und eine entsprechende Struktur vorgeschlagen:

  1. Europa 2020
    a. Wissen für Wachstum
    b. Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung
    c. Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und nachhaltige Entwicklung
    d. Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Justiz
  2. Europa in der Welt
  3. Verwaltung

Die gewünschte Effizienzsteigerung durch den »Gemeinsamen Strategischen Rahmen«, die Zusammenfassung derzeitiger Einzelprogramme oder Maßnahmen zur Schaffung größerer Kohärenz und Wirksamkeit, wird sich wahrscheinlich erzielen lassen. Nur: die Wirksamkeit wird von der Ausgestaltung der Gesetzgebung und den finanziellen Mitteln abhängen.

Gerade im »Gemeinsamen Strategischen Rahmen Horizont 2020« – Forschungsrahmenprogramm, Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, Europäisches Technologieinstitut – werden die vorgesehenen 80 Milliarden Euro für sieben Jahre für die Exzellenz in der Wissenschaft, zur Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen sowie zur Erreichung globaler Marktführerschaft nicht ausreichen – selbst wenn innovative Finanzierungsinstrumente verstärkt in Anspruch genommen werden könnten.

Nach Aussagen der Kommission werden die Regionen in Europa 2007–2013 etwa 60 Milliarden Euro aus den Strukturfonds für Forschung und Innovation ausgegeben haben. Mit einem ähnlich hohen Mittelansatz sei auch in der nächsten Finanzperiode zu rechnen.

Geht man davon aus, dass die Struktur- und Kohäsionspolitik sich auch in der nächsten Finanzperiode die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit und der Beschäftigungsquote auf die Fahnen schreibt, ist das sogar sehr wahrscheinlich. Aber auch in diesem Bereich müssen wir sehen: Sind in der jetzigen Förderperiode für alle Fonds – Kohäsions-, Struktur- und Sozialfonds – insgesamt 355 Milliarden Euro angesetzt, sollen es für die nächste 376 Milliarden Euro sein. Das sind formell 21 Milliarden Euro mehr. Allerdings hat die Europäische Kommission einen neuen Fonds »Connecting Europe«, einen Infrastrukturfonds für Transport-, Energie- und Telekommunikationsnetze, vorgeschlagen, der mit insgesamt 50 Milliarden Euro dotiert ist. Es wird auf die Ausgestaltung der Gesetzgebung ankommen, ob das als Gewinn oder Verlust betrachtet werden muss.

Das Europäische Parlament und die Europäische Kommission sind sich einig, dass die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) als eines der wirklich gemeinsamen, europäisch organisierten Politikfelder einen Beitrag zur Verwirklichung der Zielvorgaben der Strategie Europa 2020 leisten muss. Beide Säulen der GAP sollen auf komplementäre Weise dazu beitragen. Vor allem der Vorschlag einer 30-prozentigen ökologischen Konditionierung der Direktzahlungen für die Erbringung öffentlicher Güter entspricht der Forderung des Europäischen Parlaments, die europäische Landwirtschaft nachhaltiger zu gestalten. Die Gewährleistung der Nahrungsmittelsicherheit, die nachhaltige Erzeugung von Lebensmitteln, die Gestaltung einer vielfältigen Landschaft, die Förderung der Artenvielfalt und des Tierschutzes, die Abmilderung des Klimawandels sowie die Bekämpfung der Entvölkerung ländlicher Gebiete sind Aufgaben, die der europäische Agrarsektor leisten muss. Die Kommission geht davon aus, dass die breite Vielfalt von Aufgaben und Zielvorgaben der GAP und der ländlichen Entwicklung mit einem um mehr als zehn Prozent gekürzten Haushalt möglich ist. Laut Kommission sollen Mittel aus der Gemeinsamen Rahmenstrategie für Forschung und Innovation und sämtliche Mittel aus der Rubrik 3, die für den Politikbereich Lebensmittelsicherheit bereitgestellt werden sollen, dazu ergänzend genutzt werden. Auch der außerhalb des MFR eingerichtete Reservefonds für Krisensituationen im Agrarbereich sowie mehr als 80 Prozent des Globalisierungsfonds rechnet die Kommission zu den Agrarausgaben, also zu den eigentlich absichtsvoll außerhalb des MFR gestellten Mitteln. Es lässt sich festhalten, dass das Europäische Parlament mit seinem Beschluss für die Agrarpolitik, das Mittelvolumen des derzeitigen MFR beizubehalten, einen realistischeren Ansatz gewählt hat, der ohne Rechentricks auskommt.

Welchen Weg die Europäische Union nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission beschreiten soll, ist deutlich an der Aufteilung der Rubrik Sicherheit und Unionsbürgerschaft zu sehen. Im Finanzrahmen 2007 bis 2013 sind 50 Prozent mehr Mittel für den Bereich Sicherheit vorgesehen als für Programme, die direkt bei den Bürgerinnen und Bürgern ankommen, zum Beispiel über Städtepartnerschaften oder Verbraucherschutzmaßnahmen. Für den MFR 2014 bis 2020 möchte die Kommission 100 Prozent mehr Mittel für sicherheitsrelevante Instrumente und Maßnahmen einsetzen als für Aus- und Fortbildungsmaßnahmen, die Kultur- und Kreativwirtschaft. Das bedeutet, dass die Erhöhung des Budgets in dieser Kategorie um fast sechs Milliarden Euro ausschließlich in Maßnahmen zur Bewältigung der Migrationsproblematik, in die Verwaltung und Sicherung der EU-Außengrenzen investiert werden soll.

2.2 Was ist vom Ansatz bei den Auswärtigen Politiken zu halten?

Die Europäische Union hat sich als verlässlicher Partner sowohl der Entwicklungsländer als auch der europäischen Nachbarn erwiesen. Dies war und ist nur möglich, weil trotz einer kontinuierlichen Unterfinanzierung dieses Politikbereichs Flexibilitätsinstrumente im Haushalt exzessiv angewendet wurden, um die entsprechenden Mittel bereitzustellen. Um die Kooperationen auch in Zukunft fortsetzen zu können, möchte die Europäische Kommission die Mittel für diese Ausgabenkategorie um 13 Milliarden Euro auf 70 Milliarden Euro aufstocken. Doch werden wir damit die acht Millennium-Entwicklungsziele erreichen können, die im Jahr 2000 für 2015 verabredet wurden? Ist die Europäische Union gewappnet, die anstehenden Aufgaben in den südlichen Partnerschaftsländern zu meistern? Wie können wir kurzfristig auf neue Aufgaben oder Krisen reagieren? Darauf eine Antwort zu finden, ist sicherlich nicht nur eine budgetäre oder eine Frage der neu aufzulegenden europäischen Partnerschaftsprogramme, sondern auch eine Frage der Ernsthaftigkeit und Zuverlässigkeit von komplementären finanziellen Zusagen der Mitgliedstaaten.

2.3 Was gibt es noch außerhalb des Finanzrahmens?

Bereits heute gibt es spezifische Instrumente – Soforthilfereserve, Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung, Solidaritätsfonds der Europäischen Union, Flexibilitätsinstrument –, die bei Bedarf auf Adhoc- Basis mobilisiert werden können und außerhalb des MFR angesiedelt sind.

In ihrem Vorschlag hat die Europäische Kommission argumentiert, dass die Mittel für die Soforthilfe und die Flexibilität angehoben werden müssen, um schnell und flexibel auf budgetäre Notwendigkeiten in der Rubrik »Globales Europa« reagieren zu können. Die Fonds, die einerseits Arbeitskräfte, die infolge der Globalisierung entlassen wurden, bei der Rückkehr in das Erwerbsleben unterstützen und andererseits Mitgliedsländern und Regionen bei der Bewältigung von (Natur-)Katastrophen und dem Wiederaufbau von Infrastruktur helfen sollen, sind hingegen gekürzt worden. Außerdem wird eine neue Reserve für Krisen im Agrarsektor in Höhe von jährlich 500 Millionen Euro vorgeschlagen. Hier sollen anscheinend die Kürzungen in der Gemeinsamen Agrarpolitik (Rubrik 2) aufgefangen werden. Unklar bleibt, woher die Zahlungsermächtigungen für diese Instrumente bei Bedarf kommen sollen.

Im Gegensatz zum Europäischen Parlament, das die Zweckbindung von Mitteln für Großprojekte von europäischem Interesse innerhalb der Kategorie Europa 2020, aber in einer eigenen Unterkategorie, gefordert hatte, schlägt die Kommission vor, ITER und GMES außerhalb des MFR zu stellen. So wird der MFR-Vorschlag künstlich nach unten korrigiert. Welche anderen Ziele die Kommission damit verfolgt, lässt sich nicht vorhersagen.

Auch die Eingliederung des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in die Tabelle von besonderen Ausgabeposten ist bemerkenswert. Der EEF wird traditionell außerhalb des Haushalts finanziert. Mitgliedstaaten beteiligen sich am Fonds unterschiedlich – aus historischen Gründen und Verpflichtungen.

Gänzlich ohne Zahlen muss der vorgeschlagene Globale Klima- und Artenvielfaltsfonds auskommen. Es ist sicherlich zu begrüßen, dass die Europäische Kommission pro-aktiv den in Kopenhagen 2009 eingegangenen Verpflichtungen zur finanziellen Unterstützung von Entwicklungsländern im Kampf gegen den Klimawandel nachkommen möchte. Doch bleibt der vorliegende Vorschlag ohne Zahlen nur ein halbherziger.

3. Eigenmittel – Eigene Einnahmen

Besteht bei den Politiken, die mit dem europäischen Haushalt finanziert werden sollen, zwischen den Institutionen häufig noch Einigkeit, so gibt es doch enorme Differenzen hinsichtlich der Ausgabenhöhe. Vollends zum Problem geworden ist aber die Struktur der Einnahmen. Auch wenn der Vertrag postuliert: »Der Haushalt wird unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert« (Art. 311), so ist doch die Realität eine andere. Die Einnahmen des Europäischen Haushalts kommen nur noch zu knapp 15 Prozent aus den sog. traditionellen Eigenmittel – Zöllen und Agrarabschöpfungen. Die anderen 85 Prozent werden durch die Mehrwertsteuer-Eigeneinnahme (11 Prozent) und die Beiträge der Mitgliedstaaten, berechnet nach dem mitgliedstaatlichen Anteil am europäischen Bruttonationaleinkommen (74 Prozent), gespeist.

Zudem ist die Einnahmeseite durchzogen von allen möglichen Sonderregelungen. Bereits seit 1984 gibt es den Britenrabatt. Das juste retour-Denken griff immer mehr um sich, und die Mitgliedstaaten dividierten sich in Nettozahler- und Nettoempfängerländer auseinander. Das führte in der letzten Finanzperiode zu Rabatten einiger Länder auf den Britenrabatt und zusätzlich in diesem Finanzrahmen zu 38 kleinen oder größeren Extra-Bestimmungen, also zu zunehmender Intransparenz.

Das Parlament will einen transparenteren, autonomeren Haushalt. Es will weg von der geographischen Zuordnung der Einnahmen, um diese altmodische und zu nichts führende Nettozahler-/Nettoempfänger-Debatte zu überwinden. Das Parlament will, dass sich der Haushalt vollständig aus Eigenmitteln speist – so wie es im Lissabon- Vertrag beschrieben ist. Dazu sollen die Überweisungen der Mitgliedstaaten vollständig ersetzt werden. Gleichzeitig sollen alle Sonderregelungen und Rabatte aufgehoben werden.

Die Kommission schlägt nun ein Eigenmittelsystem vor, in dem Teile der Abgaben der Mitgliedstaaten durch zwei Arten von Eigenmitteln ersetzt werden sollen: durch einen Teil einer europäischen Finanztransaktionssteuer und durch einen Anteil am Mehrwertsteuer-Normalsatz. Damit will die Kommission rund die Hälfte der nationalen Überweisungen ersetzen. Die Rabatte sollen nicht ganz abgeschafft, allerdings auf vier Mitgliedstaaten (Niederlande, Schweden, Deutschland, Großbritannien) beschränkt und als Pauschale gezahlt werden. Die Kommission hat einen Schritt in die richtige Richtung getan, aber er ist zu kurz. Sie hat das Parlament enttäuscht, den Rat nicht zufriedengestellt.

Die Reform des Eigenmittelsystems wird einstimmig vom Rat nach Konsultation des Europäischen Parlaments beschlossen. Der Ratsentwurf muss den nationalen Parlamenten zur Ratifizierung vorgelegt werden, denn sie haben die Steuerhoheit.

Fazit

Die Kommission hat ihren legislativen Entwurf für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen selbst als »ambitioniert, aber realistisch« bezeichnet. Wenn man die ablehnende Reaktion aus verschiedenen Hauptstädten der Europäischen Union hört, möchte man es sogar glauben.

Schaut man aber genauer hin, hat man schon sehr deutlich den Eindruck: die Zeiten, in denen man die Kommission als den Motor der Europäischen Integration und Entwicklung ansehen konnte, sind endgültig vorbei. Die Kommission ist hinsichtlich der Struktur des Haushalts, der Ausgabenhöhe sowie des Tiefgangs der Reform des Eigenmittelsystems hinter den Erwartungen des Europäischen Parlaments zurückgeblieben.

Hatte das Parlament gehofft, die Kommission als Sachwalterin eines europazentrierten Politikansatzes bei den Verhandlungen mit dem Rat auf seiner Seite zu haben, sieht es nun den notwendigen Auseinandersetzungen mit sehr gemischten Gefühlen entgegen.

Ein Mehr an Aufgaben mit einem Weniger an Mitteln wird schwerlich möglich sein. Europa ist nicht das Problem, sondern die Lösung.

(1) Monatliche Nutzung des Budgets einer Haushaltsrubrik entsprechend den Beträgen aus dem Vorjahr.

(2) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 8. Juni 2011 zu der Investition in die Zukunft: ein neuer Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) für ein wettbewerbsfähiges, nachhaltiges und inklusives Europa.

(3) Mitteilung der Europäischen Kommission, »Ein Haushalt für Europa 2020« (KOM(2011)500).

 

Dieser Beitrag wurde ursprünglich veröffentlicht von der Sektion Internationale Politikanalyse der Friedrich-Ebert-Stiftung im Juli 2011 und ist erhältlich unter http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/08281.pdf.

Jutta Haug

About Jutta Haug

Jutta Haug is member of the SPD (Social Democratic Party of Germany) since 1969 and Member of the European Parliament since 1994. She is Chair of the Special committee on the policy challenges and budgetary resources for a sustainable European Union after 2013 (SURE) and Vice-Chair of the Committee on Budgets (BUDG). Her political work mainly involves EU budgetary policy, regional policy and environmental issues connected to industrial policy.